Polarisatie, populisme en politiek-ambtelijke verhoudingen

De vraag was de afgelopen 50 jaar vooral: hoe kunnen democratisch gekozen politici ervoor zorgen dat de ongekozen ambtenaren niet al te veel ruimte krijgen? Nu dwingen de omstandigheden ons deze rollen opnieuw te bekijken.

We leven in andere tijden, zeker sinds de verkiezingen in november 2023. Niet alleen in Nederland, maar in de hele wereld. En dat heeft gevolgen voor de politieke-ambtelijke verhoudingen. In de serie over Ambtelijke ruimte van de Unit Strategie laat Kutsal Yesilkagit, bestuurskundige aan het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden, tijdens een presentatie op 9 juli een zaal vol geïnteresseerde collega’s zien in welke dynamische omstandigheden ambtenaren terecht zijn gekomen en hoe zij daarmee om kunnen gaan.

Het begon met ambtenaren die protesteerden tegen de trage klimaataanpak, gevolgd door het beleid over de oorlog in Gaza en de recente verkiezingsuitslag. Yesilkagit: “Ambtenaren mogen demonstreren: zij hebben vrijheid van meningsuiting, maar wel binnen de grenzen van de Ambtenarenwet.” Waarom zien we nu het activisme zo opkomen? “De vraag is: wie dien je als ambtenaar? De politiek van de dag of de burgers van het land? In 2017 is de Ambtenarenwet aangepast en is de ambtenaar een ‘gewone werknemer’ geworden. En toch wordt in de nieuwe ambtseed gevraagd om de wet en de burger voorop te stellen.”

Politisering

We mogen dus protesteren, maar het gevaar is wel dat je een reactie krijgt, bijvoorbeeld dat rechtse politici vinden dat ambtenaren links zijn. Yesilkagit: “Dat kan leiden tot politisering van het ambtelijke apparaat zelf. Dan is er geen vertrouwen meer in ambtenaren en dat vergroot de roep om het vervangen van ambtenaren die niet loyaal zouden zijn aan de dan heersende politieke stroming.” Dit geldt niet alleen voor de uitvoerende macht van de ambtenaren, maar ook voor de rechtsprekende macht.

Er zijn 4 beelden van rollen in de politiek, volgens Aberbach, Putnam en Rockman (1981):

•         Beleid en uitvoering: politici beslissen, ambtenaren voeren uit.
•         Belangen en feiten: politici behartigen belangen, ambtenaren gaan over de haalbaarheid op basis van kennis en analyse.
•         Energie en evenwicht: politici strijden voor algemene belangen, ambtenaren managen belangen in de sector voor het draagvlak.
•         Hybride: politici zitten op de stoel van de ambtenaren, en ambtenaren handelen politiek.  Denk aan de coronatijd, toen ambtenaren de maatregelen tegen corona dicteerden.

De grenzen tussen de rollen van ambtenaren en politici in de ‘ideale wereld’ van normen en intenties en de ‘wereld van de praktijk’ die balanceert tussen voorzichtigheid en conflict, zijn dus niet zo scherp.

Rechtsstatelijkheid

Sinds de vorming van het nieuwe kabinet Schoof ligt de focus onder meer op rechtsstatelijkheid. Komen de democratische rechtsstatelijke verhoudingen ten einde? En hoe moeten ambtenaren zich verhouden tot gekozen politici die de beginselen van de rechtstaat terzijde willen schuiven? Yesilkagit: “Als je nu nog neutraal blijft, dan werk je misschien wel mee aan niet-rechtsstatelijk beleid. Je moet als ambtenaar een sterk rechtsstatelijk besef hebben. Maar ambtenaren weten niet altijd wat de burgerlijke rechten zijn. De ambtenarij is vaak verworden tot een instrument van de politiek en burgers zijn klanten geworden.”

Wat kun je doen als ambtenaar? Wat is je beroepsmogelijkheid als je in conflict komt met de politiek? Mogelijke reacties zijn:

•         Werken: geen morele of andere bezwaren opwerpen en gewoon meewerken
•         Vermijden van taken, opzettelijk vertragen, inzet beperken
•         Sabotage: ondermijnen van beleid en besluiten

Yesilkagit: “Democratie en rechtsstaat zijn verschillend: de rechtsstaat is ouder en gaat uit van individuele vrijheden en rechten. Democratie gaat over ideologie en de belangen van de groep. En die twee kunnen botsen. Ambtenaren kunnen als groep terugduwen en laten zien dat iets niet kan. Een rode kaart trekken – deze wet kunnen we niet uitvoeren – is echter nog ver weg.” Kortom: als groep kun je tegenspreken. Ga niet openlijk als ambtenaar demonstreren. Organiseer het van binnenuit, als groep, als tegenkracht. Blijf het rechtsstatelijk gesprek voeren. Yesilkagit: “De Toeslagenaffaire was een perfecte storm, waarin alles werd weggemoffeld en de minister uit de wind werd gehouden. Ken elkaars dilemma’s.”

Langetermijnadem

Is onze rechtsstatelijke kennis voldoende? Yesilkagit: “Juist niet-juristen, ook politici, moeten kennis hebben van rechtsstatelijkheid. Weet wanneer de grenzen worden overschreden. En roep de politiek op om een project te maken van grote onderwerpen en dat over de politieke termijn van 4 jaar (of korter) heen te tillen, onafhankelijk van de verkiezingen. Je moet als ambtenaar goed weten wie degenen zijn die snappen dat je een langetermijnadem nodig hebt. Je moet de politiek kunnen lezen. Je bent ook dienaar van de voorspelbaarheid.”

Moderne perspectieven

Hoe maken we het ambtelijk apparaat een integraal onderdeel van het staatsbestel? Yesilkagit: “Er staat nu een muurtje tussen bestuurders en ambtenaren. We hebben een ambtelijk apparaat nodig dat begrijpt wat de geest van de wet is, en dit handen en voeten kan geven. Ambtenaren zijn mede-vormgevers van het democratisch proces. Geef het ambtenarenapparaat een meer autonome rol ten opzichte van de politiek. Kijk goed naar de benoemingen voor meer rechtsstatelijk besef. En toets daarop om ze bewust te maken van hun bijzondere positie. Het is geen gemakkelijke weg, maar we bevinden ons nu in een ander politiek landschap. Probeer mee te groeien en te evolueren met de veranderingen die er zijn.”

Leestips:

•         Bureaucrats and Politicians in Western Democracies – Aberbach, Putnam en Rockman
•         Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging - Paul. 'T Hart, A. Wille

Serie over Ambtelijke Ruimte

De lezing van Yesilkagit Yesilkagit is de tweede in een serie van (in ieder geval) 4 lezingen. Eerder was Erik Pool onze gast. Na de zomer spreken hoogleraar Afshin Ellian en klimaatactivist/ex-ambtenaar Sam Schwencke. Zij vertegenwoordigen elk twee uiterste standpunten over ambtelijke ruimte. 

De Unit Strategie besteedt dit jaar extra aandacht aan het onderwerp Ambtelijke Ruimte. Dit jaar zijn we met collega’s in bestuurders in gesprek en verkennen de vraag hoe dit thema speelt in Almere.